La deuda pública dominicana: ¿hasta dónde?

Por Miguel Ceara-Hatton

El 29 de noviembre 2016, Luis Abinader presentó a la opinión pública un documento titulado “Perspectivas de la deuda consolidada y calidad del gasto público en la República Dominicana” en el cual analiza las principales tendencias y amenazas que presenta la deuda pública dominicana, sobre esa base he preparado esta Nota.

La magnitud

La deuda pública consolidada alcanza US$33.2 mil millones y representa el 47% del PIB a octubre de 2016, de los cuales US$26.5 mil millones y el resto al Banco Central (Cuadro 1). Este valor es más bajo del que calculó el FMI, quien lo estimó en 48.5% para en 2015, considerando el efecto de PetroCaribe .

Esta deuda consolidada del 47% del PIB implica que cada dominicano, aun los recién nacidos deben RD$3,263 (RD$151,757 que equivale casi al ingreso anual de una persona que gane el salario mínimo legal de empresas grandes).

El ritmo de endeudamiento

El ritmo de endeudamiento neto del Gobierno de Medina es de US$192 millones, lo cual 1.33 veces el ritmo de endeudamiento de Fernández y 1.45 veces el endeudamiento de Mejía. De hecho, Medina en la mitad del tiempo de Fernández lleva acumulado un 64% de la deuda neta ejecutada por este último.

Peor aún en los tres meses del Congreso de Medina se han aprobado prestamos por US$3,689 millones lo que representa el 42% de la deuda acumulada por Medina en su período de gobierno (Ver cuadro 2).

¿Es bajo o alto el nivel de deuda dominicana?

Las autoridades dominicanas argumentan que el país puede seguir endeudándose ya que otros países tienen una deuda en porcentaje del PIB mucho mayor. Desde la crisis de la deuda en la década del 80 del siglo pasado los países deudores que la mejor forma de medir la capacidad de endeudamiento de un país es en relación entre el pago de intereses y los ingresos tributarios. 

La presentación de Abinader muestra un cuadro interesante que compara algunos indicadores de la deuda de Japón, Grecia y EEUU con la de República Dominicana. Se aprecia:

a)      Japón el país más endeudado del mundo tiene una proporción deuda PIB de 210%, Grecia el segundo más endeudado registra una proporción de 182%, EEUU de 105.1% y la República Dominicana de 47%. no. 21 sobre la deuda

b)      La RD paga una tasa de interés promedio (tasa implícita) que es casi 10 veces superior a la paga Japón, 4 veces la de Grecia, 6.3 veces la de EEUU.

c)      El esfuerzo para pagar esos intereses es mucho mayor en RD que en los demás países pues tendrá que dedicar cerca del 29% de los ingresos tributarios a esos fines (aun la tasa de 23% sin incluir al BCRD en esa relación de intereses/PIB es todavía muy superior a los otros países). En efecto, Japón paga en intereses el 17.2% des sus ingresos tributarios, Grecia el 15.1%, EEUU el 15.9%.

d)      Finalmente, las diferencias de la presión tributaria no son tan grandes. RD tiene una presión tributaria (impuestos en relación al PIB) que es 1.2 veces la de Japón, es 91% la de Grecia y 86% la de EEUU.

Una proporción creciente del gasto se dedica a pagar intereses

El gobierno dominicano tiene que dedicarle cada vez más recursos de los ingresos tributarios al servicio de la deuda. El capital de esa deuda se puede reenganchar, pero los intereses no. A pesar de que en los últimos años el gobierno dominicano está tomando prestado para pagar intereses. El pago de intereses es un dinero perdido en términos de desarrollo y bienestar, sobre todo cuando esa deuda ha tenido un destino dudoso como financiar los Tucanos, el sobre precio de Punta Catalina y en general la deviación fondos que ha caracterizado la administración pública en un país donde no existe consecuencias frente a los actos delictivos y el sistema de justicia está cooptado por el Partido Oficial.

El uso de los ingresos tributarios para pagar intereses ha ido aumentado. Entre 2000 y 2004, por cada RD$100 de aumento de gasto público apenas RD$14 iban al pago de intereses, entre 2005-2012 bajo ligeramente a RD$12 pero entre 2013 y el presupuestado en 2017, subió a un RD$39 y entre 2016 y 2017 aumentó a RD$56. Es decir que por cada RD$100 de aumento del gasto casi el 60% de ese aumento debe destinarse al pago de intereses y por lo tanto menos disponibilidad habrá para mejorar la salud, la seguridad ciudadana, el servicio de agua, etc. etc. (Cuadro 4)   

Insólito: son más caros los bonos del gobierno que los privados

La presentación de Abinader muestra otra información interesante. Se supone que los instrumentos financieros que coloca el gobierno en el público son más seguros que los del sector privado, pero en RD ocurre lo contrario: para colocar sus emisiones el sector privado paga 9.86% de intereses, pero el gobierno debe pagar más del 11%. Es decir, los compradores perciben más riesgo en los instrumentos que coloca el gobierno que los que coloca el sector privado.

¿A quién se le debe el Gobierno?

El perfil de la deuda del gobierno dominicano (SPNF) ha cambiado notablemente. En el 2005 solamente el 21% del financiamiento provenían de bonos soberanos y el 86% restante era de financiamiento multilateral, binacional y banca comercial internacional. A octubre de 2016 el financiamiento ha cambiado el perfil: el 70% del financiamiento son bonos soberanos y el resto es organismos multilaterales, otros gobiernos y banca comercial. 

Esta nueva forma de financiamiento plantea riesgos y oportunidades al momento del repago con relación a las anteriores modalidades de financiamiento: 

a)      Anteriormente, había cierto margen de negociación en caso de una situación de iliquidez para pagar esas deudas. La propiedad de las acreencias de bonos es difusa ya que hay muchos tenedores con intereses diversos y resulta muy difícil negociar.

b)      Hay grandes vencimientos del capital de golpe. Por ejemplo, en 2018 se estima que los vencimientos estarán alrededor de RD$217 mil millones (US$4.7 mil millones al tipo de cambio de hoy) a lo cual habrá que agregarle el déficit corriente de ese año, que a los ritmos actuales podría superar los US$2 mil millones. ¿Qué pasaría si los acreedores internacionales se niegan a comprar nuevas emisiones para pagar los vencimientos, como ocurrió en Grecia? 

Otro problema es que una crisis de iliquidez puede arrastrar al sistema de pensiones ya que a diciembre de 2015 según la Memoria del SIPEN el 47.6% de los fondos de pensiones están en “Títulos de Deuda del Banco Central”, el 22.3% en bonos emitidos por el Ministerio de Hacienda y el 0.26% en Letras Hipotecarias-BANDEX, es decir que el 70% de los fondos de pensiones están en títulos o bonos emitidos por el Estado Dominicano.

c)      Hay la ventaja en la nueva forma de endeudamiento, ya que la proporción de la deuda interna ha crecido a 35% de la deuda total, si asumimos que toda esa deuda está en pesos ofrece la ventaja de que no hay presión sobre el tipo de cambio al momento de repago.   

¿Hay límites para seguir endeudándose?

Los acreedores internacionales, poseedores de la deuda soberana de cualquier país han aprendido que los países tienen dos opciones pagar la deuda o “apearse de la globalización”. 

Un buen ejemplo ha sido Grecia, cuyo primer ministro Alexis Tsipras (enero de 2015) convocó a un referéndum en agosto con una sola pregunta: “¿Debe ser aceptado el proyecto de acuerdo presentado a Grecia por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional?” basado en una austeridad muy severa. El 61.3% de la población rechazó la propuesta. Al poco tiempo, tuvo que negociar con troika el severo programa de ajuste que la población había rechazado. El resultado ha sido un crecimiento promedio negativo del PIB (-3.6%) entre 2008-2015 y una tasa de desempleo por encima del 25%.

Al acreedor, tenedor de bonos dominicanos (que puede estar en cualquier parte del mundo) no le importa lo que pueda pasar en este país y cómo se haya utilizado ese dinero (si se invirtió productivamente o simplemente sirvió para pagar corrupción, clientelismo o comparar una reforma constitucional) lo que le importa es cobrar su capital e intereses a vencimiento. Lo peor es que el sistema está diseñado para reenganchar el capital constantemente así que si hay un retraso en pago, resulta más difícil volver a colocar bonos para pagar los vencimientos y sobreviene una crisis de ajuste severo: pagar la deuda, pero a costa de la calidad de vida de la población.

No hay que ser un genio en la economía para saber qué sino se altera esta tendencia de endeudamiento y uso inapropiado de esos recursos, la RD se encamina de forma acelerada a una situación de ajuste severo: desempleo, caída del PIB y deterioro en la calidad de vida de la gente.

¿Hay alternativas?

Si hay alternativas. El Gobierno debería tomar de manera inmediata 5 medidas:

a)      Mejorar la calidad del gasto. Hay que revisar los renglones de gastos por ministerios (6 o 7 mil renglones) sin importar el monto para poder identificar desviaciones, despilfarros, redundancias de gastos, ello puede generar alrededor de 2 a 3% del PIB de disponibilidad.

b)      Establecer una Ley de responsabilidad fiscal, pero con consecuencias para los que manejen de manera inadecuada las finanzas públicas.

c)      Prohibir que la política de utilizar el endeudamiento para cubrir gastos corrientes. 

d)      Revisar la política de construcción de las Plantas de Punta Catalina que puede convertirse en un barril sin fondo de endeudamiento. Según el Presidente Medina anunció que el costo de las Plantas era US$1,1945 millones y a la fecha tiene ejecutado y financiamientos aprobados por US$2,119 millones un 9% más del costo anunciado por el Presidente. En todo caso esta es una cuenta que debe ser absolutamente transparente para la población.

e)      Se deben transparentar, así como rendir cuentas de las finanzas públicas al mayor nivel de detalles para que la sociedad pueda tener confianza en la acción pública. 

f)       Tomadas estas acciones de manera unilateral por parte del Estado con una activa veeduría social, entonces y sólo entonces, convocar a un pacto fiscal que provea los recursos para financiar el desarrollo.