Por Domingo Matías
El Municipio.com.do
Desde el año 2010 he presentado
el balance del sistema municipal dominicano. Durante estos 5 años los avances
institucionales marchan a un ritmo muy lento. Cada año se observa una
reiteración de debilidades en la institucionalización de los gobiernos locales.
Y particularmente, en la perspectiva temática de la rendición de cuentas,
democracia participativa, gobernabilidad, asociativismo municipal,
descentralización del Estado y coordinación de las políticas públicas en los
municipios. No obstante, se registran avances instrumentales expresados en
planificación, capacitación de recursos humanos, tecnificación del
funcionamiento de las estructuras orgánicas, Etc.
Las irregularidades y los malos
manejos de los fondos públicos, la crisis en el asociativismo municipal, la
pérdida generada en los procedimientos democráticos de elección de candidaturas
locales, la aprobación de la Ley
de Ordenamiento Territorial, la
puesta en marcha del SISMAP Municipal y la creación de la Comisión Presidencial
para la Reforma Municipal, se pueden registrar como los principales
acontecimientos del año 2015.
Corrupción, nepotismo y
malos manejos sin sanción
El papel de la Cámara de Cuentas
de auditar las finanzas municipales se ha desarrollado en algunos
municipios. No obstante, sus hallazgos ha quedado limitado a la denuncia
pública de los actos de corrupción, nepotismo e irregularidades en los
procedimientos contables y administrativos, sin que existan acciones o
iniciativas legales por parte de la Justicia.
En junio del 2014, la Cámara de
Cuentas de la República Dominicana había informado que envió a la Procuraduría
Especial de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA) 68 auditorías
en las cuales hay indicios de ilícitos penales. Asimismo, la Cámara de Cuentas
informó que tiene disponible en su portal otras 17 auditorías que revelan que
instituciones del Estado violaron las leyes y normas relativas a la
administración de los recursos públicos. En ninguno de los casos se registran u
observan de modo público actuaciones de la PEPCA
Durante el año 2015 la Cámara de
Cuentas reveló actos de nepotismos, evasión de impuestos, sustracción de fondos
públicos, sobrevaluación de obras, compras si justificante, pagos de servicios
privados con dinero del Presupuesto Municipal, adquisición de vehículos de
transporte a nombre de particulares, adjudicación de obras y servicios en
violación a la Ley de Compras y Contrataciones, Etc. Muchas de estas
irregularidades e ilícitos penales fueron detectados, según reporte de la
Cámara de Cuentas, en los ayuntamientos de La Vega, Constanza, Navarrete, Santo
Domingo Oeste y San Cristóbal. Los diferentes tamaños de estos municipios son
muestras irrebatibles de que el manejo transparente de los fondos públicos toca
el sistema municipal, sin importar su condición demográfica o financiera.
El balance entre la acción de la
Cámara de Cuentas y la actuación de la PEPCA es muy desequilibrado. La balanza
requiere equilibrio, y el mismo se producirá, porque no hay otras formas, en la
medida que la PEPCA intervenga de modo sistemático con actitud, aptitud y
decisión en los tribunales. La acción de la PEPCA, si el resultado es positivo,
será una contribución o compuerta de retención al despilfarro de los fondos
públicos municipales.
Por otro lado, durante el 2015 la
Suprema Corte de Justicia emitió el ''no ha lugar'' al alcalde de San Francisco
de Macorís, acusado por un desfalco millonario. El procurador Domíngue Brito
expresó, en el momento de conocer el no ha lugar, que “quienes crean que deben
celebrar su premio a la impunidad que lo hagan, pero nosotros apelaremos cada
caso hasta las últimas consecuencias.” En el 2015, hubo continuidad al caso de
corrupción que involucra al alcalde de San Cristóbal, el cual ha sido sometido
por un desfalco de 200 millones de pesos. El alcalde de San Cristóbal en cuatro
oportunidades ha sido sentado en el banquillo de los acusados. La pérdida de
credibilidad en la Justicia dominicana, la cual tiene como uno de sus
fundamentos, entre varios, el ''no ha lugar'' al senador Félix Bautista, y un
menú de casos que envuelven a jueces y fiscales, funcionarios públicos y
sectores del mundo privado. El descrédito coloca al sistema de la Justicia como
un aliado de la corrupción administrativa, la cual adquiere ribete de
sistémica.
Otro caso de que evidencia la
pérdida de credibilidad fue la sentencia benigna de arresto domiciliario del
alcalde de las Terrenas. Este alcalde fue acusado de manejo ''irregular'' de 20
millones de pesos, compra a una empresa ferretera cuya propietaria es su esposa,
y pagos de nóminas sin firmas y sellos, además, de contratos sin ningún
documento legal.
Avance en transparencia
El balance positivo en materia de
transparencia, durante el año 2015, lo representó la puesta en funcionamiento
del Sistema de Monitoreo de la Administración Pública (SISMAP), en su versión
Municipal. El SISMAP Municipal constituye una plataforma online, en tiempo real
y abierta al público para dar seguimiento a la gestión pública local y a los
avances realizados en gestión de recursos humanos, planificación territorial,
gestión presupuestaria, compras y contrataciones, calidad del gasto y control
interno, así como al ejercicio del presupuesto participativo.
De los 50 ayuntamientos
evaluados, los 10 que ocuparon las primeras posiciones en el ranking fueron:
Santo Domingo Este, Baní, Moca, Sabana de la Mar, Salcedo, Villa Tapia, Hato
Mayor, Boca Chica, Santiago y San Pedro de Macorís. Los 5 últimos lugares
fueron ocupados por Bonao, Sabaneta, Cotuí, Monte Cristi y Nagua. Ayuntamientos
demográfica y financieramente importante se ubican en posiciones lejanas de los
primeros lugares, estos son los casos de Salvaleón de Higuey (42), La Romana
(39), Distrito Nacional (26), San Juan de la Maguana (25) Los Alcarrizos (23),
Santo Domingo Norte (19) y San Francisco de Macorís (16).
Al 2016, el SISMAP Municipal, en
sus indicadores actuales, deberá constituirse en referente de transparencia
para avanzar en el diseño de nuevos indicadores que apunten a la medición del
grado de desarrollo de la calidad de los servicios públicos y la satisfacción
de los usuarios, el desarrollo económico local como estrategia de generación de
empleos. La mejora de la burocracia municipal y su cumplimiento con los
procedimientos jurídicos, ambos como macro indicadores destacables y necesarios
del SISMAP Municipal, ganarían grado de suficiencia y justificación en la
medida que respondan o aporten a la calidad de la democracia interna y externa
del propio ayuntamiento, y a la satisfacción ciudadana. Estos, últimos, se
constituyen en desafío para mejorar el balance en los próximos años. Pasar de
los papeles de rendición de cuentas a las cuentas y monitoreo de los
indicadores del bienestar material y cultural.
Crisis en el
asociativismo municipal
La alta incidencia que tienen los
partidos políticos en el asociativismo de los gobiernos locales es un factor
generador de crisis de gobernabilidad. FEDOMU fue escenario de confrontaciones
que la empujaron a funcionar, durante 3 meses, sin autoridad legalmente
constituida, según sus estatutos.
La reelección del alcalde de
Santo Domingo Este, Juan de los Santos, no estuvo en discusión porque contó con
el apoyo de los tres sectores políticos expresados en el PLD, PRD y PRM.
Además, del PRD no aceptar la existencia del PRM como fuerza dentro de FEDOMU,
el causante principal del conflicto se constituyó a partir de la elección del
director ejecutivo, el cual ha devenido, siendo una posición técnica, en un
puesto de reparto entre los partidos políticos.
La división del PRD, y por efecto
el nacimiento del PRM, surtió un impacto en el cambio de la dirección
ejecutiva, para lo cual se acomodaron, mediante una reforma, los estatutos en
función de limitar los poderes de este órgano operativo. El reparto de los
cargos políticos se combinó con una distribución, cuasi política partidaria
porque se dejó una con independencia de los partidos, de tres gerencias
técnicas que sustituyeron en sus funciones a la dirección ejecutiva, la cual
continúo pero sin menor incidencia en la toma de decisiones técnicas. Se priorizó
el camino de la negociación política para la distribución de cargos que
pudieron ser, y deben ser, de concursos públicos.
Por su parte, la Asociación
Dominicana de Regidores (ASODORE) se encontrará en el 2016 en un estado de
situación de demanda para encauzar la institucionalización de su estructura
orgánica. Su presidencia y todos los cargos de elección ameritan una
renovación, como lo mandan sus estatutos. El interés por el control de la
presidencia, por parte de una fracción del PLD, devino en una crisis en la
elección de sus autoridades.
Las entidades del asociativismo
municipal (FEDOMU, ASODORE, FEDODIM, UNMUNDO), estructuras claves para
vertebral y defender una agenda municipal, tienen el reto de asumir una visión
y práctica enfocada en la construcción de una gobernabilidad democrática, ser
modelo de transparencia y profesionalización, priorizar la negociación para
introducir modelo de desarrollo municipal antes que prácticas de repartos de
las estructuras institucionales como medios de ascenso económico y social de
modo personal.
Por otro lado, el vacío dejado
por la muerte de Juan de los Santos, presidente de FEDOMU, amerita una
reflexión posterior. Es muy temprano para pasar balance. Sí, hay que apuntar
que un nuevo estilo de gestión política se implantaría en FEDOMU. Podrían
acarrearse impactos impredecibles a la luz de una nueva visión de su
presidente-sucesor. Además, como sus autoridades estarán concentradas en la
competencia electoral, la FEDOMU deberá evitar caer en un letargo, inmovilismo
y estancamiento, pagado por todos los contribuyentes dominicanos, durante el
periodo enero-mayo 2016.
Alcaldes y regidores como
commodity en acuerdo PRD-PLD
Un grupo importante de alcaldes y
regidores del PRD, partido a la deriva, según las mediciones que han realizados
firmas encuestadoras privadas, se acomodaron en la alianza pactada entre el PRD
y el PLD. Como commodity se hizo un acuerdo para la obtención ventajas
corporativas para el próximo proceso electoral de mayo 2016. Algunos
alcaldes, vencidos por la impopularidad (SDN y Santiago), fueron dejados fuera
por parte del PLD. También, el alcalde de San Cristóbal quedó fuera, aunque en
condiciones diferentes, por la característica de borracho de transfuguismo que
representa su principal incumbente; es decir, por lo difícil que es
afirmar en cuál partido milita. Aunque ha militado en el PLD, el PRSC y el PRD,
se desconoce con certeza a quién le guarda fidelidad partidaria. Otra parte
significativa de autoridades municipales electas en el año 2010, en la boleta
del PRD, pasaron a formar parte del PRM.
El balance, es que el año 2015
dejó tres mayorías políticas en las estructuras de los gobiernos locales. No
obstante, una de las mayorías (el PRM) no ha podido diferenciarse en el
ejercicio del poder en relación a las otras dos mayorías (PLD y PRD). Estaría
por mostrarse la capacidad de sostenimiento de estas tres mayorías,
particularmente en el escenario de elección de regidores. Los escenarios
futuros podrían pintar a que se produzcan baja en la representación de
regidores en el PLD y el PRD, en el nivel de regidores, como resultado de las
elecciones del 2016. Esto se explica en que el método de elección por arrastre
de los regidores supone una distribución de cargos, en el cual el principal
partido, el PLD, está obligado a sacrificar posiciones en las boletas para
favorecer a un partido minoritario, el PRD. Es obvio que el mercado electoral
ganado por el PRM estuvo mayoritariamente en PRD, y en menor proporción en el
PLD. En este último caso, como consecuencia de la crispación entre los grupos
internos.
La nueva configuración de fuerzas
políticas deberá impactar en el funcionamiento de los respectivos Concejos de
Regidores. El pacto PRM-PRSC añade oportunidades para este último tener
presencia en dichos concejos, más allá de la fuerza electoral que posee, según
los hallazgos en las mediciones realizadas. Esta nueva configuración de fuerzas
políticas (PLD, PRM, PRD y PRSC) influirá considerablemente en la
gobernabilidad política que deberá producirse en los ayuntamientos y en el
asociativismo municipal (FEDOMU, ASODORE y FEDODIM). En todas las estructuras
de poder, ha de suponerse que la segunda fuerza política electoral tendrá cuota
de poder en función de lo electoralmente alcanzado. El PLD y el PRD, hoy
aliado, tendrán que acostumbrarse a cohabitar con el PRM.
Transferencia a los
municipios en el nivel del año 1997
En materia del ingreso, el 2015
significó un balance extremadamente muy negativo para los gobiernos locales de
República Dominicana. Desde el Gobierno Central se transfirió el 3.77% de los
recursos internos recaudados. Este
porcentaje es casi similar a lo transferido en el año 1997, en el que
los ayuntamientos recibieron el 3.90%, cuando regía la Ley 17-97. En esta Ley
se establecía una transferencia de 4% de los ingresos corrientes.
El año 2015, es la manifestación
constante de que el Estado dominicano es altamente centralista,
presidencialista y territorialmente inequitativo en la distribución del
Presupuesto Nacional. La descentralización financiera sigue siendo una quimera
o utopía. Y, la República Dominicana continúa dentro de los países con menor
grado de descentralización de América.
Por otro lado, un debate
reiterativo está referido a la necesaria transferencia de impuestos de vocación
municipal desde el nivel central a los gobiernos locales. No obstante, en el
2015 no se concretizaron acciones al respeto. Es esperable que una vez pasen
las elecciones de mayo 2016 se retome la reforma del sistema tributario
municipal y la modificación a la Ley 166-03 de transferencia del 10%.
COPREM, una oportunidad
para la coordinación interinstitucional
El Poder Ejecutivo promulgó el
decreto 85-15, con el cual quedó creada y constituida la Comisión Presidencial
para la Reforma Municipal (COMPREM). Su propósitoes formular y articular la
Política Nacional para la Reforma Municipal y el Desarrollo Local Sostenible,
en la cual se establecerá la política integral de reforma y modernización de la
gestión de los gobiernos locales dominicanos, en el marco de lo establecido por
la Constitución de la República Dominicana y por la Ley No. 1-12 sobre
Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
Esta Comisión, estratégicamente
importante para el impulso de la agenda de descentralización y fortalecimiento
de los gobiernos locales, está determinada a construir y operar como esfuerzo
conjunto del gobierno central, los gobiernos locales y la sociedad civil. Este
esfuerzo se ha ido armando a través de 4 mesas temáticas y territoriales. Su
sostenibilidad en el tiempo estará determinada por los compromisos
institucionales, una fuerte voluntad política del ejecutivo y los propios
actores locales y los cambios que puedan darse en la estructura del gasto
público nacional. Esto último, es una condición sine quo non para avanzar en la
reforma tributaria municipal, transferencia de recursos y competencias,
inversión de recursos en fortalecimiento institucional, Etc.
Hacia una ley de
Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo
La Ley de Ordenamiento
Territorial y Uso de Suelo ha sido una demanda social y política. Esta
incitativa legislativa fue aprobada en segunda lectura por parte del Pleno de
la Cámara de Diputado. Está pendiente de aprobación en la Cámara de Senadores.
Varios grupos de la sociedad civil valoraron como positiva la
iniciativa. No obstante, cuestionaron las exclusiones de propuestas surgidas
desde el ámbito de la sociedad civil y las academias.
Desde la sociedad civil, previo a
la aprobación del proyecto, surgieron propuestas para mejorar la calidad de su
contenido, las cuales no fueron consideradas por parte de los diputados.
Propuestas claves fueron balancear en su contenido los componentes natural,
ambiental y urbano; incorporación del Consejo Económico y Social como órgano de
representación territorial; ausencia de marco competencial de cada entidad
territorial; incorporar instrumentos de gestión urbana y rural; indicar el
modelo de financiamiento de los planes y del marco sancionador de las
infracciones; considerar a FEDOMU dentro de los órganos de decisión y de las
academias en la comisión consultiva. Se cuestiona la constitucionalidad de la
atribución de uso de suelo que transfiere la Ley a los Distritos Municipales.
En varios articulados se observan pérdida de autonomía de los gobiernos locales
y recentralización de competencias por parte de sectoriales del Gobierno
Central. El proyecto aprobado está compelido a ampliar los derechos ciudadanos
en cuanto al acceso ciudadano a las vías públicas, zonas y patrimonios como
playas, ríos, lagos y montañas.
Regidores implicados en
actos de violencia
Durante el 2015 se registraron en
los medios de comunicación, como nunca antes, informaciones sobre regidores
involucrados en actos de sicariatos, sobornos a jueces, narcotráficos, lavados
de activos y en muertes violetas. Estos actos constituyen unos efectos directos
que tienen una relación de causalidad con el modelo o procedimiento de elección
de candidaturas por parte de los partidos políticos, la ausencia de
mecanismos de sanción y de inhabilitación de participación política. La acusación
a un regidor de Pedro Brand, como dirigente de una red de sicariato, las
muertes violentas de regidores en el Valle y Sabana de la Mar, y las evidencias
presentadas por la Policía Nacional en el caso narcotráfico y lavados de
activos de un regidor en Jimaní, son acontecimientos que sirven para
llamar la atención a todo el sistema político y social, y hacer duros
cuestionamientos al sistema de partidos, cuyos miembros no se han pronunciado
de modo radical, en sentido de cuestionar las prácticas delictivas de parte de
sus militantes; los cuales fueron presentados en sus boletas electoral con
fines de cumplir sus tres funciones: representar, fiscalizar y legislar.
Conclusión
A modo de conclusión, se puede
inferir que el año 2015 dejó un balance más negativo que positivo. Los actos de
corrupción detectados por Cámara de Cuentas han quedado sin sanción y sin
iniciativas de parte del Ministerio Públicos; el asociativismo municipal
continúa teniendo poca incidencia en los cambios institucionales que requieren
los gobiernos locales y con el desafío de aplicar los métodos weberiano de
profesionalización de los recursos humanos,en los cuales el nombramiento responde a méritos
probados, no a recomendaciones; un
commodity o comercialización de las negociaciones políticas de cargos
municipales, sin que respondan a agendas de desarrollo institucional; un
sistema tributario municipal con poca estatura descentralizadora; y un sistema
de partidos con poco control de las conductas de su militancia. No obstante, se
registraron iniciativas con mucha potencialidad. El SISMAP Municipal es una
herramienta, que de sostenerse y mejorarse en función de otros indicadores
vinculados al bienestar de la gente, serviría para mejorar la transparencia y
la relación entre el gobierno local y la ciudadanía. Por su parte, la Comisión
Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM), es una estructura que deberá
continuar facilitando la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno
y la sociedad civil. Su legitimidad estará garantizada en la medida que la
voluntad política del sistema político le de valor y la aprecie como un
instrumento para el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales y la
descentralización el Estado.
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